如何為出租汽車經營立法

　　《立法法》將我國的法分為法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、部門規章（包括聯合規章）、地方政府規章，立法法還規定了不同法的立法主體及權限等事項。國務院新聞辦發布的《中國特色社會主義法律體系白皮書》將我國法律體系的部門劃分為憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。其中經濟法是調整國家從社會整體利益出發，對經濟活動實行干預、管理或者調控所產生的社會經濟關系的法律規范。經濟法為國家對市場經濟進行適度干預和宏觀調控提供法律手段和制度框架，防止市場經濟的自發性和盲目性所導致的弊端。交通運輸法屬于經濟法，因此，出租汽車經營的法當然也是經濟法，對出租汽車經營的立法也要按法的層級分別進行研究。

　　如果能由全國人大常委會通過《出租汽車經營法》，這是出租汽車經營行業立法的最高也是最理想的模式，但立法有其自身的科學性，且國家立法資源有限，因此這一模式短期內不具備條件。由于出租汽車經營是道路運輸的子行業，因此比較現實的是在《道路運輸法》中給出租汽車經營一章、一節或者幾個條款。很遺憾《道路運輸法》目前還尚未完成立項，分析其原因：

　　一是道路運輸產業結構內涵發展迅速。鐵路、民用航空、水路運輸、郵政等產業結構相對穩定，立法中調整范圍、調整的社會關系、調整手段、相關概念內涵界定相對成熟，立法中認識較為一致，容易通過。但道路運輸中的網約車、互聯網租賃自行車、網約貨運等新業態新商業模式等創新性較強，情況較復雜，往往會有爭議，因此立法較為困難。在有爭議的情況下，決策者一般傾向于“政策先行先試，規章穩步探討，法律固定成熟”的思路。此外，相比鐵路運輸、航空運輸、郵政等領域而言，道路運輸中經營性、非經營性運輸等情況都也相對復雜。

　　二是道路運輸的基礎設施、運輸工具、運輸樞紐的分離。鐵路運輸、民用航空運輸、郵政之所以立法速度較快，其中基礎設施、運輸工具、運輸樞紐行業管理都是一體化的，立法爭議相對較少。水路運輸中航道、港口、船舶與運輸的子行業管理雖然是分離式的，立法中也采用了分別立法模式，但大的行業管理依然是一體化的，立法爭議相對容易協調。道路運輸中基礎設施管理分為公路、城市道路建立了分別管理主體；運輸工具的車輛管理分別由制造業、檢測業、登記和通行管理、運輸業主管部門負責；道路運輸樞紐中的綜合樞紐也涉及多個管理部門。但在立法資源有限背景下，基礎設施、運輸工具的管理對象是“有形的”，因此立法排序中往往較為靠前。而道路運輸的產品形態是“無形”的，立法也就容易“說起來重要，做起來放放”。

　　三是道路運輸行政法規立法體系自身原因。全國人大立法規劃主張用法律擬調整的社會關系，國務院擬制定行政法規或者已經制定行政法規實施未滿三年的，一般不列入立法規劃。

　　在行政法規層面上，目前已出臺的是2004年《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，完成了對出租汽車經營三個行政許可項目的設定，即出租汽車經營許可、出租汽車車輛運營證核發、出租汽車駕駛員客運資格證核發。但有關出租汽車經營管理中的行政強制措施、行政處罰中的沒收違法所得、沒收違法財物暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件、限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業等均屬于空白，給行政執法帶來諸多困難。

　　在行政法規有缺失情況下，部門規章《巡游出租汽車經營服務管理規定》《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(六部門聯合規章)《出租汽車駕駛員從業資格管理規定》是現在進行行業依法管理的主力軍。但部門規章的立法權限較小，例如不能設定行政許可、不能設定行政強制措施，行政處罰只能設定一定額度的罰款、警告、通報批評。在這一現狀下，應當探討《行政許可法》在出租汽車經營行業管理中的直接援引，《安全生產法》的直接適用。未來如能由國務院制定《出租汽車經營管理條例》，這將是出租汽車經營管理的一個理想立法模式，但現在看不具備條件。

　　目前的立法規劃是在《道路運輸條例》修訂中增加出租汽車經營一章、一節或者幾個條款，因此應當按照行政許可法規定在行政許可項目、主體、程序、期限、監督檢查進行條文設計，其中出租汽車駕駛員客運資格證應當按照法定的職業資格制度設計；應當按照行政強制法規定設計查封、扣押等行政強制措施條文；應當按照行政處罰法規定設計沒收違法所得、沒收非法財物、暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件、限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業等行政處罰種類。